Fichu préambule
de 1946...

C'était un projet solide. Il avait résisté à la tempête des syndicats, aux piques de Nicolas Sarkozy, aux flèches de Bruxelles, aux assauts des socialistes, à la rapacité des actionnaires. Mais un texte un peu oublié a peut-être porté un coup fatal à la privatisation de Gaz de France, préalable à sa fusion avec Suez : le préambule de 1946. Ne l'oubliez jamais, messieurs les présidents, les ministres, les députés, les PDG ! Au coeur de la Constitution française se niche une belle déclaration de principe qui relève aujourd'hui du brûlot. Lecture hautement recommandée.

Appliqué à la lettre, le préambule de la Constitution de 1946 chamboulerait tout l'édifice économique et social français. Par exemple, les patrons savent-ils que notre Constitution les enjoint de diriger l'entreprise main dans la main avec les salariés ? L'article 8 du préambule proclame en effet que « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués (...), à la gestion des entreprises ». Le reste est à l'avenant. « Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi » (article 5). « Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité » (article 9, celui qui était au coeur de la récente décision du Conseil constitutionnel sur Gaz de France). La nation garantit à tous « la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs » et « des moyens convenables » à ceux qui se trouvent dans l'incapacité de travailler (article 11). Le débat sur les « moyens convenables » est loin d'être épuisé...
Comment un tel pamphlet a-t-il bien pu se retrouver dans la loi fondamentale du pays ? Pour le comprendre, il faut remonter soixante ans en arrière. Au sortir de la guerre, la France tourne la page de la IIIe République, de Vichy et de ces entreprises qui ont collaboré avec l'occupant. L'air du temps est favorable au dirigisme. Le programme du Conseil national de la Résistance, établi sous influence des groupes communistes, affirmait dès mars 1944 qu'« il faut aussi promouvoir les réformes indispensables sur le plan économique par l'instauration d'une véritable démocratie économique et sociale ». Il parle même de « garantir le pouvoir d'achat » !

Au départ, les constituants voulaient réécrire la Déclaration des droits de l'homme de 1789 en la complétant par un volet économique et social. Le projet est retoqué lors du référendum du 5 mai 1946. Du coup, ils reprennent la déclaration originelle de 1789 en lui adjoignant un second chapitre, « succession de principes énoncés sans mise en forme juridique », comme l'explique le professeur de droit public Jacques Le Goff dans une passionnante interview publiée dans « L'Humanité » (1er juillet 2004). La Constitution est approuvée par les Français en octobre.
Si la déclaration et le préambule figurent côte à côte, il s'agit en réalité de textes radicalement différents, au-delà de leurs simples noms. Première différence : le texte de 1789 aspire à l'éternité et à l'universalité. Au contraire, le texte de 1946 est profondément ancré dans son époque. Dans son article 2, il évoque des principes « particulièrement nécessaires à notre temps ». Deuxième différence : la Déclaration des droits de l'homme proclame des « droits-libertés ». Certains juristes parlent de « libertés négatives » : ils sont fondés sur la non-intervention de l'Etat. C'est le grand vent émancipateur de la Révolution de 1789. Le préambule de 1946 est d'une tout autre nature. Il affirme des « droits-créances », des « droits à ». Chacun a des droits à faire valoir auprès de la société, dont l'Etat est garant.
Sous la IVe République, le préambule est inscrit au fronton de la République sans jamais en descendre : il ne sert pas ! En 1958, il est repris en bloc au début de la Constitution de la Ve République. Personne ne prête vraiment attention à cette série de principes philosophiques. Mais la nouvelle loi fondamentale introduit une innovation : le Conseil constitutionnel. Pendant des années, les neuf sages se contentent de leurs missions les plus triviales. Ils veillent à la régularité de l'élection du président, proclament les résultats du scrutin présidentiel, statuent sur l'élection des députés ou des sénateurs... Jusqu'au 16 juillet 1971, où ils invoquent pour la première fois le préambule de 1946 afin de justifier une décision censurant une loi sur les associations. Ce jour-là, le préambule passa de la philosophie au droit.

A partir de 1971, les juges constitutionnels ont construit leur pouvoir en recourant des dizaines de fois au préambule. Ils ont joué avec « les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » évoqués sans plus de précision au début du texte, laissant un flou propice aux interprétations les plus variées. Ils ont aussi « découvert » des principes qui n'y figuraient pas explicitement, comme l'extension des droits sociaux au bénéfice des étrangers (22 janvier 1990), au nom de l'égalité. Mais le Conseil est resté prudent dans ses décisions. Selon lui, l'article 10 du préambule, selon lequel « la nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement », ne garantit pas le droit de chacun au logement : il dit seulement que c'est un « objectif », tout comme le droit à l'emploi.
Pour ceux qui placent l'action publique au-dessus de tout, les principes du préambule de 1946 sont encore plus « nécessaires à notre temps » qu'il y a soixante ans. Pour d'autres, le texte venu d'une époque où l'Etat était la solution devient obsolète dans une ère où l'Etat est de plus en plus souvent un problème. Le Conseil constitutionnel poursuit un périlleux numéro d'équilibriste entre ces deux forces, dont la décision du 30 novembre est l'exemple parfait : elle autorise juridiquement la privatisation de Gaz de France dans un calendrier politiquement intenable. Le prochain président de la République aura évidemment d'autres chats à fouetter. Mais le préambule risque d'être une épine dans son pied ou dans celui de son successeur qu'il faudra ôter un jour ou l'autre.

JEAN-MARC VITTORI
est éditorialiste aux « Echos »