REFORME DES COTISATIONS SOCIALES

Réformer les cotisations sociales ? Quiconque tente de pénétrer les arcanes des barèmes et le maquis des sigles se convainc très vite qu’il s’agit là d’un des piliers les plus vermoulus de notre modèle social, et qu’une réforme profonde ne serait sûrement pas inutile. Mais il faut être conscient de la nature de l’exercice et de ses limites : les cotisations sociales sont des prélèvements obligatoires, qui financent – avec peine puisqu’il y a un déficit – des dépenses, essentiellement de protection sociale. On ne peut espérer de miracle : pour réduire les charges sociales soit on réduit les dépenses, soit on trouve d’autres ressources, en augmentant d’autres impôts ou en en créant de nouveaux. La première solution est naturellement la seule réellement efficace, c’est sur elle que devraient d’abord porter nos efforts et c’est celle qui a notre préférence. Aucune réforme des cotisations sociales ne peut, à elle seule, réduire le montant total des prélèvements opérés par l’Etat .
Cela étant dit, une réforme peut-elle être utile ? Oui, car l’organisation de ce prélèvement n’est pas neutre : les cotisations entrent directement dans le coût de la main d’œuvre que prend en compte tout entrepreneur quand il calcule un prix de revient ou décide d’un investissement, et de ce fait elles pénalisent l’emploi. Baisser les charges sociales est donc de ce point de vue une orientation souhaitable. Mais par ailleurs ces cotisations constituent, au moins pour partie, un salaire différé : elles servent à financer des prestations qui bénéficieront à ceux qui les paient. Si les retraites ou les indemnités de chômage n’étaient plus financées par des cotisations assises sur les salaires, il n’y aurait plus de justification à ce que le montant de ces prestations soit fonction du revenu, et ce serait l’évolution inexorable vers une société d’assistance généralisée.
Pour aborder le problème il faut donc faire le tri entre les diverses composantes des cotisations sociales, telles qu’elles existent aujourd’hui. Nous pouvons distinguer cinq grandes catégories, comme suit.

1. Pour une partie importante les cotisations sociales servent à financer les retraites ainsi que les indemnités en cas de chômage ou de maladie (les indemnités journalières) : c’est la fonction de garantie de ressources. Les prestations correspondantes sont en relation (compliquée) avec les cotisations versées : il s’agit d’un salaire différé et il est indispensable de conserver, et même de renforcer cette liaison avec le salaire. Nous proposons donc que le dispositif obligatoire (complété librement par chacun) reste fondé sur la répartition, financé par des cotisations assises sur les revenus d’activité, servant des prestations fonction des efforts contributifs réalisés selon un mode de calcul par points (analogue aux régimes complémentaires de retraite). Un système par répartition fonctionnant d’autant mieux qu’il a une assise large, pour faire face aux variations d’effectifs selon les secteurs, il serait souhaitable d’unifier l’ensemble des régimes existants, ce que permet désormais le rapprochement du mode de calcul des droits et l’adossement des principaux régimes spéciaux au régime général. Les systèmes de garantie de ressources vieillesse et chômage ayant des finalités identiques, il serait également souhaitable de les fusionner, ce qui faciliterait l’absorption des évolutions démographiques et une meilleure prise en charge des fins de carrière. Enfin la mise en place d’un système de contributions par points permettrait à chacun de connaître ses droits et de les exercer en toute clarté, réalisant ainsi le souhait général d’une retraite à la carte. Une cotisation unique – la seule subsistant dans le cadre du contrat de travail – au taux de 30 % du salaire brut actuel permettrait de financer la totalité du dispositif.

2. Les cotisations servant au financement de la formation professionnelle, de l’apprentissage, des transports, des accidents du travail correspondent à une participation des employeurs à des dépenses faites par les collectivités. S’il y a une certaine logique économique à les asseoir sur les effectifs, il y en a très peu à les lier aux salaires, et aucune à les individualiser pour chaque salarié. Aussi serait-il souhaitable de les sortir des charges sociales et de reporter le financement des dépenses correspondantes vers un impôt sur la production (analogue à la taxe professionnelle qui a une fonction similaire) payé par l’employeur (ce qui est le cas pour les cotisations correspondantes). Cette solution serait neutre pour les salariés comme pour les entreprises (en moyenne), mais le coût direct de la main d’œuvre serait allégé d’autant.

3. Les prestations de santé (remboursement des soins, hors indemnités journalières) posent un problème grave et complexe. Les cotisations sociales ne contribuent plus qu’à hauteur de 60 % à leur financement, le complément étant couvert par l’affectation du produit de taxes ou d’impôts (principalement la CSG). L’assurance maladie étant ouverte à tous, il est anachronique d’en assurer le financement par un prélèvement assis sur les salaires et lié au contrat de travail. Par ailleurs la maîtrise des dépenses de santé impose que les bénéficiaires en supportent directement une partie, pour avoir une claire vision de leur coût. Ceci ne peut être achevé que par le principe d’une assurance-santé, totalement indépendante des charges sociales et non liée au contrat de travail, directement à la charge des ménages au même titre que tout autre contrat d’assurance. En contrepartie il est légitime de leur accorder la liberté de choix de l’organisme qui les assurera, et bien évidemment de mettre fin au prélèvement des cotisations actuellement déduites à cet effet. La souscription d’une assurance santé doit rester obligatoire, mais cette exigence n’impose pas que la prime en soit prélevée à la source. Les remboursements effectués par la sécurité sociale et les mutuelles représentent 2.325 €/an et par personne en moyenne, ce qui donne une estimation de ce que coûterait une police d’assurance (même si des économies pourraient être attendues). Le système actuel, avec des contributions à l’assurance santé fonction du revenu et indépendantes du nombre de personnes couvertes , réalise donc une péréquation importante, entre célibataires et familles, entre hauts et bas salaires. La privatisation de l’assurance santé, solution qui nous paraît la meilleure, nécessiterait la mise en place d’allocations spécifiques permettant à chaque famille de payer son assurance-maladie, financées par l’impôt, dans le cadre d’une politique de solidarité.

4. Les cotisations sociales contribuent également au financement de politiques relevant de la solidarité (famille, logement, autonomie,…). Ces politiques ne peuvent être conçues que dans le cadre général de l’intervention publique, pour en assurer la cohérence et en contrôler l’efficacité. Leur financement doit être adaptée en conséquence. Ayant pour principal instrument la redistribution des revenus, nécessitant la connaissance complète de la situation familiale et financière de chacun, la logique commande que leur source de financement repose principalement sur l’impôt sur le revenu et non plus sur des cotisations sociales. C’est également dans ce cadre que peuvent être calculées les prestations (allocations familiales, logement, prime pour l’emploi,…) qui constituent en fait un système d’ « impôt négatif ».

5° La CSG et la CRDS ne sont pas des cotisations sociales mais un impôt. Pourtant, déduites sur la feuille de paye, elles sont perçues comme des cotisations sociales, et leur statut est hybride puisque l’état en reverse le produit aux organismes de sécurité sociale. Elles ont été conçues comme l’embryon d’un impôt « universel » sur le revenu, palliant la très forte progressivité de l’IRPP dont est, de fait, exempté près d’un ménage sur deux. Il convient d’aller jusqu’au bout de la démarche et d’intégrer la CSG et la CRDS dans l’impôt sur le revenu.

Le bon sens commande de simplifier et de clarifier l’ensemble du dispositif. Nous proposons :
- de ne conserver comme seules cotisations sociales que celles servant au financement de la garantie de ressources,
- de reporter sur un impôt sur la production les cotisations pour la formation professionnelle, les transports,…
- de remplacer les cotisations assurance-santé par le versement de primes aux assureurs, dans le cadre d’une assurance obligatoire,
- de transformer l’ensemble des autres cotisations actuellement prélevées, ainsi que la CSG et la CRDS, en un acompte de l’impôt sur le revenu, qui financerait les actions de solidarité, y compris celles relatives à l’assurance santé ; le taux de cet acompte donnerait lieu à régularisation chaque année.

Cette solution permettrait de financer, par le moyen de l’impôt sur le revenu, les allocations versées à chaque ménage en fonction de ses ressources et de sa composition, qu’elles relèvent des politiques familiales ou de logement, comme c’est le cas actuellement, ou d’une aide au paiement de l’assurance santé, quand celle-ci sera privatisée. Elle constituerait, sans drame majeur puisque la contribution nette de chacun serait inchangée, une première étape dans la réforme de l’impôt sur le revenu, en lui donnant une base plus large avec une première tranche à un taux raisonnable, comme cela est souhaitable, ainsi que l’amorce d’un prélèvement à la source. Et cela en mettant clairement en évidence pour chacun le montant de l’effort qu’il est appelé à faire pour l’Etat. Enfin il serait évidemment aisé dans ce dispositif de moduler cet acompte de l’impôt sur le revenu, pour y intégrer par exemple la prime pour l’emploi.

Jean-Claude Dutailly

Cotisations sociales actuelles

Notes :

-    du fait de la réduction des charges patronales (jusqu’à 1.6 fois le SMIC, soit les 3 premières colonnes) les cotisations garantie de ressources (retraite et chômage) sont inférieures à l’effort contributif correspondant aux prestations servies. Les taux de cotisation mentionnés tiennent compte de cette réduction, appliquée uniformément.

-      Les indemnités journalières sont aujourd’hui financées pour partie par les cotisations maladie et sont donc comprises dans la ligne « santé »

Note : la courbe présente la même régularité au niveau du SMIC

Simulation

Quelques données pour préciser la faisabilité des réformes proposées :

-     le report des cotisations accidents du travail, formation, apprentissage,... sur les impôts sur la production conduirait à une majoration de ces derniers d’environ 20 %. L’impact serait neutre au total mais pourrait être différent selon les types d’entreprises

-    une cotisation « garantie de ressources » permettant de financer la totalité des prestations servies actuellement correspondrait à un taux de cotisation de 23 % sur le nouveau salaire brut (=coût salarial actuel moins cotisations formation, accidents,…)

-    l’acompte IRPP (remplaçant la CSG, CRDS et la part des cotisations « solidarité ») représenterait environ 10 % du nouveau salaire brut

-     une cotisation « maladie » couvrant les dépenses de soins actuellement remboursées (y compris par les mutuelles) serait de l’ordre de 2.325 €/an/personne, soit 10 % des revenus d’activité, de la propriété, des prestations retraite et chômage

-    le nouveau barème serait alors le suivant (hors assurance-santé, payé indépendamment)