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1. INTRODUCTION
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Le problème clé,
celui dont dépend la prospérité et l'emploi des Français
est le problème de la compétitivité.
Aujourd'hui, la compétitivité de la France,
c'est l'addition de la compétitivité des entreprises et
de la compétitivité de l'État.
Pays compétitif
= des entreprises compétitives + un Etat compétitif
Dans la compétition économique mondiale,
il n'y a pas que les entreprises qui sont en concurrence :
il y a aussi les Etats (leurs systèmes juridiques, leur
fiscalité et leurs lois, leur administration et leurs
systèmes publics, leurs systèmes sociaux et leur éducation...).
Dans la concurrence des entreprises, si une
entreprise est trop centralisée, si son siège social est
mal géré, si ses effectifs sont trop lourds, si elle disperse
ses activités, elle sera sûrement moins compétitive que
ses concurrentes.
Dans la concurrence des Etats, si un Etat
est trop lourd, trop coûteux, trop centralisé, il constitue
un handicap pour la compétitivité globale d'un pays.
Telle est, hélas, la situation de la France.
LE DIFFERENTIEL D'ETATISATION
Dans la compétition économique des années
80, les économistes accordaient une grande importance
au "différentiel d'inflation".
Dans la compétition économique aujourd'hui,
il nous faut parler de "différentiel d'étatisation'.
Comment mesurer ce différentiel d'étatisation ?
L'indicateur le plus habituel est celui des
prélèvements obligatoires.
Non seulement, en France, nos prélèvements
obligatoires sont plus lourds que ceux de nos partenaires,
mais, de plus, ils se sont accrus plus vite au cours de
ces dernières années que chez nos partenaires.
En fait, ce taux de prélèvement obligatoire
ne reflète qu'imparfaitement notre niveau d'étatisation.
Pour être plus proche de la réalité, il faudrait
y ajouter
le prélèvement
obligatoire différé que représente le déficit budgétaire
(dépenses publiques = P.O. + endettement)
le prélèvement
obligatoire caché que représente le coût de la sur-réglementation
Si les prélèvements obligatoires sont plus
élevés en France que chez nos partenaires, c'est sans
doute pour une part parce qu'ils sont pour l'essentiel
des prélèvements obligatoires cachés.
Ce qui signifie que lorsqu'un Français produit
pour 100 Euros de richesse, près de 50 Euros vont alimenter
l'action publique et il ne lui restera que 50 Euros à
sa libre disposition.
Cette ligne de partage est donc aussi la
frontière des libertés individuelles.
Nous avons un Etat qui, à la fois :
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fait des métiers qui ne sont pas les siens
fait mal des métiers qui sont les siens,
comme la justice ou la police. |
Or, le reflux de l'Etat apparaît comme chose
extrêmement difficile.
D'une part, parce que les bénéficiaires des
interventions de l'Etat sont devenus tellement nombreux
qu'il apparaît électoralement suicidaire de restreindre
ces interventions.
D'autre part, parce que les contraintes de
l'exercice du pouvoir semblent ne laisser que très peu
de possibilités d'ajustement.
Or, pourtant, nous avons en France "l'ardente
obligation' de rendre l'État plus compétitif et de réduire
les prélèvements obligatoires.
C'est pour répondre à cette question politique
essentielle que nous avons cherché, au travers d'une observation
réaliste des expériences étrangères et des problèmes rencontrés
en France, à définir les éléments de base d'une méthode
pour rendre l'Etat plus compétitif et réduire les prélèvements
obligatoires.
Ainsi, nous avons élaboré dans ce document
la démarche fondamentale qui permettra une vraie réforme
de l'Etat, et qui repose sur trois éléments :
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une analyse,
une méthode,
des outils. |
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2. LES DOMAINES
DE L'ACTION PUBLIQUE ET DU MARCHE
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II existe trois domaines d'activités humaines :
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dans le premier, les activités sont régulées
par la politique et l'administration. Pour simplifier,
appelons le DOMAINE DE L'ACTION PUBLIQUE :
FAIRE
dans le second, elles sont régulées par le
droit, les prix et le calcul économique. Pour
simplifiez, appelons-le DOMAINE DU MARCHÉ :
LAISSEZ FAIRE (dans le cadre d'une régulation)
dans le troisième, les activités d'intérêt
général sont concédées ou délégués par la puissance
publique : FAIRE FAIRE |
La frontière entre ces domaines est variable
selon les pays, selon les époques, selon les circonstances.
Voyons les caractéristiques des deux premiers
domaines.
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2-1. Le domaine de l'action publique
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Ce domaine a un type d'organisation hiérarchique
qui lui est propre, basé sur l'initiative
publique, et où les décisions sont prises
au terme d'un processus politique et administratif.
Or, le domaine de l'Action Publique n'a
cessé, en France, de s'agrandir.
Si l'on veut, demain, inverser la tendance,
il nous faut chercher à savoir pourquoi
et comment.
Pourquoi et
comment le domaine de l'Action Publique
n'a cessé de croître ?
Il y a à cela des raisons idéologiques
et des raisons mécaniques.
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Pour des raisons idéologiques
diverses :
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 La croyance de type socialiste dans l'inéluctable
et nécessaire montée des
consommations collectives,
dans la nécessaire croissance
de l'action publique aux
niveaux de la production
et de la consommation,
croyance que la production collective
est plus efficace,
croyance que l'accroissement des consommations
collectives en apparence
gratuites (culture, école,
santé, équipement), sous
l'égide de l'Etat, est
le mouvement inéluctable
de la société.
L'illusion dirigiste de l'efficacité
des solutions planifiées
et centralisées, considérée
comme bonne réponse à
la complexité croissante
de nos sociétés. |
Pour des raisons
"mécaniques"
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Au-delà des idéologies, il existe dans
nos démocraties un certain
nombre de mécanismes institutionnels
qui poussent au gonflement
de l'Etat. Pour mieux
comprendre ces mécanismes,
il faut se reporter à
l'analyse de ce que certains
appellent aujourd'hui
le marché politique.
L'idée centrale est que, dès lors que l'Etat
peut distribuer des faveurs
(subventions, privilèges
fiscaux, protection...),
les gens s'organisent
de manière à en tirer
le plus grand avantage.
Ce phénomène est d'autant
plus fort que, sur ce
marché politique, chacune
des dépenses supplémentaires
obtenues par une minorité
agissante en faveur de
groupes particuliers,
ne lèse en apparence personne
car sa charge est diffuse,
puisqu'elle est supportée
par un très grand nombre
de consommateurs et de
contribuables.
Le fonctionnement d'un système démocratique
peut être ainsi comparé
à une sorte de "marché"
où groupes de pression
organisés (syndicats,
associations, groupes
professionnels) et hommes
politiques échangent d'un
côté des promesses de
soutien politique (votes),
de l'autre, des promesses
d'avantages économiques
ou sociaux de nature légale
et réglementaire.
Ainsi, plus un Etat est interventionniste,
plus les citoyens ont
intérêt, rationnellement,
à investir du temps, de
l'argent et de l'énergie
sur ce marché politique,
car les avantages qu'ils
peuvent en tirer sont
considérables : ainsi,
acheter une réglementation
protectrice ou une subvention
sur le marché politique
peut être plus simple
et plus profitable que
de chercher à vendre ses
produits sur le marché
économique.
Sur le marché
politique, le calcul politique
se substitue au calcul
économique.
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2-2. Le domaine du marché
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D'Est en Ouest, du Nord au Sud, le marché
apparaît aujourd'hui comme le cadre économique
le plus efficace de l'activité humaine.
La supériorité du marché réside en ce qu'il
est le seul système de coopération sociale
et de division du travail qui permette
un vrai calcul économique. Le marché, c'est le calcul économique
et le droit. Si le socialisme
et la planification intégrale sous toutes
leurs formes ne sont pas viables, c'est
parce qu'il n'y a pas de calcul économique
possible là où les biens de production
ne sont pas propriété privée et où il
n'existe par conséquent pas de prix de
marché pour eux.
Prenez l'exemple d'un stylo :
même s'il porte une marque française,
il est le produit complexe d'une économie
mondiale. Son dessin est français, mais
il fait appel à la chimie allemande et
à l'industrie internationale des colorants.
Il intègre les cours de matière première
comme l'or, le caoutchouc et le pétrole.
II utilise des technologies issues de
la culture scientifique mondiale. Qui
pourra jamais détailler les machines,
les connaissances, les moyens de transports
qu'il a fallu mobiliser pour fabriquer
tous les élements qui composent ce stylo.
Bien sûr, on peut produire aussi un stylo
dans une économie planifiée, mais on n'en
connaîtra jamais vraiment le coût car,
dans ce type d'économie, la monnaie ment,
les prix mentent.
Le vrai calcul économique repose sur des
prix qui reflètent des valeurs des marché,
elles-mêmes fondées sur des droits de
propriété.
Le marché n'est jamais parfait, loin de
là, mais c'est la meilleure méthode connue
pour mobiliser l'information.
Dans une économie de plus en plus complexe
et de plus en plus mondialisée, l'acte
économique le plus simple repose sur une
somme d'informations qu'aucun ordinateur
au monde ne saurait incorporer. Le marché
est ainsi un processus permanent d'informations
interactives, d'exploration, d'essais
et d'erreurs.
Un pays est d'autant plus compétitif qu'il
fait une large part au marché et au calcul
économique.
Les vrais métiers de l'Etat échappent,
par nature, au calcul économique, comme
par exemple le choix du nombre de policiers
qu'il convient d'affecter au commissariat
d'Argenteuil. Mais, au-delà, beaucoup
d'activités publiques, pour être vraiment
compétitives, doivent être soumises en
tout ou partie à des mécanismes de marché
et au vrai calcul économique. |
2-3. Comment définir la frontière ?
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Pour nous aider à délimiter la frontière
entre le domaine de l'action publique
et le domaine du marché, nous pouvons
utiliser trois approches :
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Les métiers de l'Etat,
Le principe de subsidiarité,
L'Etat contenu dans les limites du droit.
2-3-1.
Les métiers de I'Etat
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Il existe des métiers qui, par nature,
échappent au calcul économique,
comme la défense, la diplomatie,
la sécurité intérieure
et la justice, et qui
sont donc de la responsabilité
de l'Etat.
Pour le reste, l'Action Publique n'est
pas métier de l'Etat,
mais intervention de l'Etat,
variable selon les circonstances
et les époques.
Exemple : La télévision
qui, au lendemain de la
guerre, apparaissait comme
un monopole public.
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2-3-2.
Le principe de subsidiarité
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Au-delà de ses métiers, l'intervention
de l'Etat doit rester
"subsidiaire'.
On semble redécouvrir aujourd'hui le principe
de subsidiarité. Beaucoup
en parlent. Souvent avec
méconnaissance.
Le principe de subsidiarité est tout d'abord
un principe de philosophie
politique : tout
homme est, de par sa nature,
appelé à gouverner sa
propre personne. Toute
autorité extérieure est
"subsidiaire", c'est-à-dire
ne doit être appelée qu'en
renfort de l'autorité
que chacun exerce sur
lui-même. C'est un principe
éthique qui vise à respecter
les droits des personnes
et des communautés qui
les regroupent, leur autonomie,
leur liberté et leur responsabilité.
Deux conséquences :
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Le principe de subsidiarité, c'est d'abord
une ligne de partage
horizontale entre
le domaine de
l'Action Publique
et le domaine
du Marché, entre
la puissance publique
et la société
civile. La puissance
publique n'est
là que pour apporter
son aide subsidiairement
aux personnes
et aux groupements.
II ne doit faire
lui-même -ou mieux,
"faire faire"-
que ce que les
individus ne peuvent
pas faire eux-mêmes
ou ne feraient
pas d'eux-mêmes.
Ainsi, cette première
forme de subsidiarité
vise à respecter
avant tout les
droits des personnes
et des communautés
qui les regroupent,
leur légitime
autonomie, leurs
libertés et leurs
responsabilités.
C'est ensuite un principe d'organisation
verticale
qui consiste à
placer la décision
le plus près possible
des personnes
concernées, aussi
longtemps qu'il
n'est pas nécessaire
de passer à l'échelon
supérieur. C'est
un principe remontant,
qui part de la
personne, et non
descendant En
sens inverse,
nous n'avons pas
affaire au principe
de subsidiarité,
mais au principe
de la délégation
de pouvoir. |
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2-3-3. L État contenu
dans les limites du Droit
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Il existe une autre façon de borner le
domaine de l'Etat :
c'est de contenir son
action par le Droit.
Si l'État n'est pas contenu par les limites
du Droit, dans son pouvoir
de faire les lois, ces
lois, par le jeu du marché
politique et des avantages
particuliers qu'il permet
de distribuer, sont de
nature à porter atteinte
aux libertés et aux droits
de propriété individuelle.
Les politiquement forts
exploitent les politiquement
faibles.
Aussi est-il nécessaire de contenir l'Action
Publique par la forte
affirmation des droits
et des libertés individuelles
assortie de fortes garanties
(contrôle constitutionnel,
recours individuels sur
la constitutionnalité
des lois, soumission de
l'action de l'Etat au
droit commun, extension
du domaine des majorités
qualifiées...).
Ce débat sur l'Etat de Droit -mieux vaudrait
dire "société de Droit"-
("rule of law") à peine
esquissé en France, constitue
certainement le débat
le plus important pour
ceux qui sont à la recherche
des perfectionnements
institutionnels qu'il
est aujourd'hui nécessaire
d'apporter à la démocratie.
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2-4.
L'Etat optimum
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Au-delà de ces quelques principes généraux,
nous n'avons pas d'approche idéologique
ou de vision théorique pour délimiter
la bonne taille de l'Etat.
Ni Etat minimum, cher à ceux qui veulent
maximiser la liberté des personnes.
Ni Etat maximum, Etat-providence, pavé
de bonnes intentions.
Nous cherchons l'ÉTAT OPTIMUM.
L'État optimum ne se décrète pas, il se
découvre à travers un double processus
de concurrence externe et interne
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La concurrence des Etats entre eux
L'ouverture à la concurrence des activités
publiques. |
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3. COMMENT
FAIRE BOUGER LA FRONTIERE ENTRE LE DOMAINE DE L'ACTION PUBLIQUE
ET CELUI DU MARCHE
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Périodiquement, les gouvernements décident
de "moderniser" l'Etat et de réduire les prélèvements
obligatoires, sans grand succès. Ce n'est donc plus affaire
de volonté, mais affaire de méthode. Les méthodes classiques
que l'on utilise à cette fin conduisent à bien des déconvenues.
Les déconvenues des méthodes traditionnelles :
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Première illusion : la méthode des coupes
sombres dans les budgets, dite méthode de la hache.
Cette méthode porte en elle-même une source
d'erreur, car elle part du principe que l'on connaît
ce qui est bon et ce qui est mauvais.
Elle se heurte aussi à de très forts obstacles
politiques, car derrière chaque intervention de
l'Etat que l'on veut supprimer, il y a des intérêts,
des peurs, et donc des blocages et des résistances :
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Ou le pouvoir politique désigne une cible
précise et provoque une réaction des groupes
de pression qui défendent ses intérêts
Ou le pouvoir politique réduit les budgets
et laisse l'administration appliquer ces
réductions, et celle-ci, le plus souvent,
défend ses intérêts et impute les coupes
budgétaires à des actions politiquement
sensibles. |
Ainsi, par exemple, tailler dans les crédits
de l'action sociale se traduira quelque temps
plus tard, à la télévision, par des images fortes
des conséquences de l'abandon de la lutte pour
la prévention de la drogue.
Deuxième illusion : gérer l'État comme
une entreprise.
L'Etat n'est pas une entreprise. Ce qui
caractérise l'entreprise, c'est le calcul économique.
Ce qui est la nature même de l'action publique,
c'est l'absence de vrai calcul économique.
Périodiquement, de grands défis inspirés
des méthodes de gestion à la mode dans le secteur
privé, sont lancés dans le secteur public pour
tenter de remédier à ses dysfonctionnements :
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rationalisation des choix budgétaires
opérations "administration à votre service"
projet de "charte des usagers"
programmes de "qualité pour les services
publics" |
Ces techniques, si elles peuvent être utiles,
connaissent nécessairement des limites liées à
la nature même de l'administration.
Aussi, nous sommes conduits à proposer
une autre méthode. |
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4. LA NOUVELLE
METHODE POUR FAIRE BAISSER LES PRELEVEMENTS OBLIGATOIRES
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Cette méthode se fonde sur un principe :
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établir, chaque fois qu'on le peut la possibilité
d'un vrai calcul économique et sur trois types d'approche :
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une approche économique
une approche politique
une nouvelle approche de l'action publique
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La nouvelle méthode :
| ECONOMIQUE |
POLITIQUE |
PUBLIQUE |
1. TRANSFERER
public->privé |
1. CONTOURNER
ouvrir des brèches |
1. INVERSER LES ROUAGES DE
L'ACTION PUBLIQUE
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2. CONCURRENCER
ouvrir à la concurrence |
2. DESINTERESSER
donnant-donnant |
2. CONTROLER L'ACTION PUBLIQUE
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3. IMAGINER
des solutions alternatives |
3. INTERESSER
offrir-choisir |
3. REAMENAGER LA FONCTION
PUBLIQUE
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4-1.
Une approche politique
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Au coeur de cette méthode, il y a d'abord
une approche politique. C'est cette approche
qui a été développée notamment en Angleterre
par le professeur Madsen Pirie.
Vouloir réformer l'Etat, réduire son emprise
sur l'économie, diminuer les prélèvements
obligatoires, c'est se heurter à un certain
nombre de droits considérés comme acquis.
La plupart de ces droits acquis ne sont
pas là par hasard. Ils sont le fruit de
pressions exercées sur le pouvoir politique
et le législateur depuis des années. Ces
mêmes pressions ne tomberont pas du jour
au lendemain. On peut même dire que, plus
ces droits acquis sont arbitraires et
contraires au bon fonctionnement d'une
économie, plus ils ont de valeur aux yeux
de ceux qui ont su se faire reconnaître
ce privilège, et plus facile sera la mobilisation
pour leur maintien.
Comment vaincre cette opposition, éviter
qu'elle ne se traduise par un coût politique
élevé pour le gouvernement qui entreprend
des réformes ?
Les trois piliers de l'approche politique
que nous proposons dans le cadre de cette
méthode sont
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Le contournemen | | | | |
Le
libéralisme entre la droite et la gauche
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Ma réforme....au
Canada
Libertés menacées
